用公共财政理论指导市级财源建设
- 一、 公共财政的要求及面临的形势
为了适应并促进社会主义市场经济的发展，我国将在未来几年内建立适应公共需要、收支管理规范、宏观调控有力、符合社会主义市场经济要求的公共财政管理体系，这是新时期我国财政管理体制改革的主线。公共财政体制主要着眼于满足社会公共需要，在财政政策和资金投向上将改变过去大包大揽的做法，逐步从一般竞争性领域和企业经营发展项目中退出，以集中资金，保证公共支出需要。
公共财政的提出，有其深刻的社会经济背景，随着我国经济结构调整和企业产权改革进入攻坚阶段，传统体制下一些深层次的矛盾和问题日益显现出来。如国有企业债务缠身，社会负担沉重，工业布局不合理，重复建设导致资源浪费和生产力闲置、技改投入不足、产品更新换代慢、企业管理水平低、经济效益差、综合竞争力下降等。因此，只有大力推进经济体制改革以及与之配套的财政改革才能从根本上解决问题，这也是公共财政的一个重要组成部份。正如李岚清同志所指出，支持国有企业“从我国社会主义经济发展要求看，这也是一种公共需要”，并指出，支持重点主要立足于“国有经济战略性改组”和“高新技术的发展”。所以说，公共财政条件下的财政企业管理策略，必须按照有进有退、抓大放小的原则，通过法律制度和市场手段对企业进行规范和引导、扶持，以促进国有资本的战略性调整和产业结构的优化，管理目标应紧紧扣住事关国民经济命脉的重要企业、高新技术企业及科技含量较高的技改项目。这既是财政政策、资金的重点扶持投向，也是新时期公共财政培植财源的主要领域，因而也是我们今后开展企业管理工作的主要立足点。随着改革的推进，企业产权结构的多元化使企业资产与财务管理在许多方面发生了重大变化，给企业资产与财务管理工作提出了更高的要求。传统的国有企业管理办法已不能适应现代企业改革和发展的形势。这种变化集中体现在以下几点：一、从管理对象上看。过去企业资产和财务管理可通过主管部门来管理，管理对象主要是国有企业。现在主管部门大都撤销了，企业产权多元化和国有资本实现形式的多样化客观上要求财政从过去直接以国有企业为管理对象转变为主要面向国有独资企业和混合经济中的国有资本，因此，加强对股份制企业资产和财务管理，努力提高国有资本的控制力、拉动力和影响力，已成为新时期财政工作的主要内容。二、从管理内容上看。过去财政部门习惯于把属于企业的具体资产与财务事项也都管起来。实践证明，财政部门过于具体地包揽或介入企业的微观事务不利于政府转变职能，同时也不利于企业的经营和财务决策。公共财政框架下的财政管理体制，要求财政部门以制度化和规范化为主要手段实施间接管理和宏观调控，使政府和企业权责清晰、便于操作。三、从管理手段上看。计划经济体制下国家是以社会管理者身份对企业进行直接管理，国有企业的财务决算、产权变动和资产处置等具体事项统统纳入财政审批范围，这种体制曾起到积极的作用。但在市场经济下对国有企业而言，政府同时又是所有者，对混合经济中的国有股权来说，政府又是出资人。财政必须按股权原则对企业行使出资者财务管理职责，因此财政部门应当遵循“少审批、多规范”的原则，把监督、评价与备案、审批有机结合起来。逐步完善以出资人管理制度为中心的新型资产与财务管理体系。二、 公共财政形势下市级财政的工作原则
基于上述分析，今后一个时期财政在企业资产和财务管理方面,要按照社会主义市场经济发展和建设公共财政体制的要求，从过去重分配轻管理、重审批轻监督、重微观轻宏观的传统理财模式向强化宏观调控、宏观管理和加强监督转变。围绕建立现代企业制度，以从整体上搞活国有经济为目标，以推动国有经济战略性调整为重点，建立与公共财政体制相适应的企业国有资本与财务管理框架体系。按照这一指导方针,市级财政对企业资产和财务管理思路要按下列原则进行科学调整：
第一， 针对市情，确保重点。公共财政不包打天下，不面面俱到，市级财政政策调控区间和财力均有限，更应紧密结合本市财源状况，精打细算，确保重点。第二， 审时度势，找准定位。现在财政财务管理的宏观、间接框架已基本形成，因此，不宜过份期待或强调财政企业财务管理的单一的或某种外化的重要性或管理效能，政府审批制度改革使各政府部门的审批和服务职能日趋集成化，且项目日趋减少，财政管理的职能大多必须通过与其它政府部门的相互协同来加以体现。第三、由于政府通过社会所有者和国有股权出资人的双重身份管理经济，相应地，财政也应处理好执行社会再分配职能和作为国有资本出资人财务管理者双重身份的关系，在保证国家、企业（股东）、职工相互利益高度统一的前提下，在关注所有者权益最大化的同时，更应关注包括无形资产和企业综合竞争力在内的企业经营绩效和企业价值的最大化、区域财源产出的最优化和资源配置效益的最佳化。理财眼光应更全面、更深遂、更科学。三、 以公共财政理论指导市级财源建设
我市在江苏属不发达地区，由于过去长期受计划经济和“海防前线”定位的双重影响，经济基础薄弱，产业趋同，财源匮乏。国有企业呈现“人多、债多、负担重”的状况。据1998年末国有资产年报统计，全市48.4亿元国有资产分布在807户国有企业中，且绝大多数都处在一般竞争性、盈利性领域，资产负债率达到76%。无论从产业分布、地区分布和企业规模等方面看，都存在布局分散、战线过长、财力分散的问题，这不仅严重影响企业的健康发展，且制约了财政振兴。从九五后期起，我市着力推进以产权制度改革为核心的企业改制，依靠制度、技术、管理等方面的组合创新，集中多种优势形成改革合力，国企改革稳步推进。目前全市企业改革改制面达到91%以上，其中国有大中型企业改制超过85%，改革给全市经济注入了活力。企业改革和市级财源建设的实践表明，计划经济体制下那种主要通过财政部门千方百计筹资兴办国有生产经营企业直接增加利税的办法，那种以对纯国有单个企业或项目采取减税让利等促产增收式的扶持政策不能从根本上、机制上解决企业的生存发展问题，与公共财政强调宏观管理和市场化运作的客观要求也不相吻合。新时期的财源建设，要求财政部门着力在两个方面转变观念，一是发展壮大国有经济和加强宏观调控决不是政府要通过兴办项目来与民争利；二是维护社会主义公有制的政权基础主要应靠税收而不是靠股利。为所有企业创造公平竞争的政策环境，大力推进国企改制和高科技进程，应是我们的财源政策的重中之重。按照这种总的思路，我市财政部门在财源建设方面主要采取了以下对策：
（一）、努力培育和壮大支柱产业。九五初期，针对我市的资源条件和产业现状，我市确立了产业关联度强、成长性好、比较优势明显、财政贡献率高的医药、纺织、建材、化工、食品五大行业为我市的支柱产业，为鼓励优势企业（集团）加快发展，尽快形成一批具有较大规模、较高水平和较强带动力的工业企业（集团），市财政局会同有关部门又确定了连云港恒瑞医药集团有限公司等22户企业为全市2002年度重点企业（集团），保证财政、财务相关优惠政策、资金向这些支柱产业和企业重点倾斜。2001年五个支柱行业实现工业增加值占全市列统口径工业增加值的63%，22户重点企业实现的销售收入和利润分别占全市列统工业增加值的24%和52%。（二）、着力提升传统产业。根据产业升级的要求，对传统产业中成长前景较好的优势企业和优势产品，通过招商引资、推进高新技术和先进实用技术、加大技术改造力度等措施，实现技术升级和结构提升。水表、机床、变压器、集装箱等企业已成为我市经济中的新亮点。（三）、积极发展高新技术产业。近年来，我市紧紧围绕生物工程与新医药、电子信息、新材料、机电一体化等领域，积极培育和发展高新技术产业，收效明显。目前，全市共有市级以上高新技术企业32家，其中国家级高新技术企业8家，省级16家，累计培育出高新技术产品近200项。近几年来在市财力紧张的情况下，每年仍拿出100万元设立科技进步基金，应用于技术基础设施建设计划及青年学科带头人的培养。截止目前，共培育建设市级工程中心21家，其中省级5家，有力地支持了全市企业技术创新和高新技术的产业化。在财源建设中，我市财政始终把重点企业、重点财源项目作为自己工作的重点，通过现场调研、专题研讨和每季度的经济、财务分析会等形式调查、掌握情况，并利用“中华财务网”这一传媒平台开展企业管理宣传、培训和信息发布工作。从而进一步密切了与企业的联系。今年以来，我们分别对全市重点财源单位税利情况、市级工程中心管理情况、重点技改和星火火炬项目进行了调研，一批调研报告和理论文章陆续在“中华财务网”上发表。“中华财务网”已成为财会审计界同仁的一个重要的园地。在与重点企业建立经常性工作联系的基础上，我们通过学习和贯彻《企业国有资本与财务管理暂行办法》和加强内部财务控制等法规制度的学习，帮助奥神集团等企业制订了集团公司内部资产与财务管理办法,进一步完善了企业财务监督机制和科学的资本管理制度、内部财务控制、考核与评价制度,对规范成本、费用核算,加强融资管理,规范企业对外投资、担保等重大经济行为起到了积极的作用。四、 做好财政贴息资金项目管理
在公共财政框架下，财政部门如何通过包括贴息资金在内的支出结构的合理调整促进经济结构的优化，如何通过财政政策和财政资金的导向作用，引导社会资本的投向，增大财政资金吸引和聚集社会资金的功能，扩大财政投资的乘数效应、拉动效应和综合控制力，促进财源建设，是摆在我们面前的全新课题。
长期以来，我市财政部门注重运用财政贴息手段，支持企业的生产经营和技术进步，取得明显成效。以近年来财政企业类贴息资金支持的项目实施为例，其中2000-2001年连云港市共13户企业19个项目列入省重点技术改造贴息计划，省市财政共安排贴息资金1850万元， 19个项目计划总投资6.3亿元，经过贴息的13户企业中有9户被列入全市22户重点企业目录，19个贴息项目中的18项是全市五个重点支柱行业内的项目。2001年，全市14户企业被列入省级扭亏增盈贴息计划，当年这批企业实现不变价工业总产值16亿元，同比增长25.3%，高于全市平均增幅11.8个百分点；实现销售收入10.3亿元，同比增长17.5%，高于全市平均增幅6.6个百分点；实现利润5054万元，同比增长48.3%，高于全市平均增幅42.7个百分点。2001年全市组织实施省以上星火计划项目65项,实现产值12.7亿元，利税2.8亿元；完成省级以上星火计划项目27项，总投资2.6亿元，落实科技开发贷款1.5亿元，新增产值9.4亿元，利税1.8亿元。我市财政部门在贴息资金和项目管理上的做法和经验，集中体现在几个方面：（一）、拓宽贴息资金使用范围，加强相关政策宣传随着国内外经济和政策形势的变化，财政企业类专项贴息资金政策的扶持对象和使用范围也在及时调整，除工业企业扭亏资金贴息金仍以主要支持地方国有及国有控股工业的扭亏增盈工作为服务内容外，其它贴息政策的扶持对象已不再区分企业所有制性质，以国民待遇为标准对企业的项目情况进行平等评估。今年，为加快全市私营个体经济的发展，市财政局还对私营个体经济实体所实施的工业类项目提出扶持意见，明确在申报除扭亏贴息资金外的各类贴息资金时享受与其他所有制类型企业同等待遇；对未列入国家及省专项贴息计划的私营企业，所实施的项目属于成长型、科技型或技改规模较大的，可在市工业发展基金中安排贴息资金，用于补助项目建设使用信贷资金发生的利息支出。同时，市财政局还积极利用文件、会议、报刊、广播和网站等各种宣传媒介，将省市政府陆续出台的关于扶持企业专项资金管理的意见精神及时传递到有关的单位和企业，保证所有符合贴息条件的企业都能对贴息政策有着较为充分的了解和认识。（二）、建立项目库制度，储备合适的项目（产品）以备选择由于贴息资金的多样性，同类贴息在特定的情况下对项目筛选又有具体的时间和业务要求，在申报贴息时经常出现时间紧迫、可供选择的范围有限的情况。为避免上述矛盾，及时掌握全市企业各类项目（产品）的总体情况，市财政局与市经贸委、市科技局密切配合，并注意直接与市各企业集团公司和直属企业的技术研发和生产发展部门建立联系，年初根据企业申报的项目情况适时地进行项目总体初选考察，年内定期和不定期地以联席会议等形式与有关部门开展交流，从而建立了一套基本涵盖全市工业企业技术改造、科技进步、扭亏增盈等方面总体内容的较为完善的项目库体系。同时，建立完善了一整套财政资金管理制度，按受资企业和项目建立专项档案，实施全程跟踪、监控和管理到户。（三）、做好专项贴息资金的申报工作，提高申请项目的“中签率”近年来，作为企业贴息资金的审核和申报管理职能部门，市经贸委、市科技局和市财政局以及其它相关部门加强协作，在现有的申报工作基础上，借鉴先进地区和兄弟城市在贴息项目的选择、申报材料的制作等方面的成功经验，逐步建立了包括相互会商、相互制衡的协调机制，保证了这项工作的顺畅进行。四、保证地方配套资金安排到位，为争取上级贴息提供支持根据省级各类贴息资金的政策规定，经批准列入省贴息计划的项目，必须有地方财政相应配套贴息资金的安排和承诺，办理申领省级贴息资金时也必须提供相应贴息证明。为保证上级贴息资金的配套安排，市财政从1996年起就在预算内安排专项贴息资金，目前，市财政预算内每年分别安排400万元市工业发展基金（含市级重点技术改造贴息资金和市级扭亏贴息资金）、100万元市级星火项目贴息、100万元市级科技进步基金（市级火炬贴息从中支出），这些资金均专项用于配套省贴息市级匹配部分。同时，市财政局还根据每年的省贴息规模及时追加支出，保证按照1：1的比例对贴息资金进行配套。五、积极争取上级贴息资金，为地方企业的发展提供有力支持
我市财政属“吃饭财政”，地方财力安排专项贴息资金十分有限，因此，积极争取上级财政对我市企业的资金支持，就显得十分重要。1991—2001年，全市工业企业累计共有351个项目（产品）获得国家和省级财政支持企业类贴息政策扶持，共取得上级贴息金额8189.87万元，其中：企业重点技术改造项目145项，获得贴息金额6127.47万元；扭亏增盈企业84户（次），获得贴息金额719.4万元；星火计划项目84项，获得贴息金额891万元；火炬计划项目26项，获得贴息金额245万元；经济增长点项目8项，获得贴息金额152万元；新产品开发项目4项，获得贴息金额55万元。这些资金的取得，对积蓄我市工业经济的“后发优势”，推动全市经济的快速发展，起到极大的作用。 -
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- 作者：管理员 时间：2009-8-14 来源：本站 人气：